黨委書記、董事長陳鐵軍：海南爭創全國國家公園改革創新范例的思考

黨的二十大報告提出，尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。海南熱帶雨林是世界熱帶雨林的重要組成部分，蘊藏著多種熱帶特有、中國特有、海南特有的珍稀動植物種類，是全球重要的種質資源基因庫和生物多樣性保護的熱點地區之一。2021年9月，國務院批準設立海南熱帶雨林國家公園。海南以生態立省，海南熱帶雨林國家公園建設是重中之重，要跳出海南看這項工作，視之為“國之大者”，再接再厲把這項工作抓實抓好。旅游業是海南自貿港的重要支柱產業之一，是天然的綠色低碳產業，隨著生態文明建設的戰略地位日益凸顯，科學探索以旅游業為載體，對海南熱帶雨林國家公園生態資源的有效保護、合理開發、高效利用、價值實現與科學治理顯得尤為重要。

熱帶雨林是地球上抵抗力穩定性最高的生態系統，也是碳素生物循環轉化和儲存的巨大活動庫，在保持自然界的生態平衡中占有重要地位。其生態資源不僅是重要的公共資源，是普惠的民生福祉，也是稀缺的公共產品。熱帶雨林的生態價值歸結起來主要有以下幾點：一是凈化空氣、提高空氣質量，是天然氧吧;二是調節氣溫、調節氣候，能改變局部生態環境;三是削弱噪音、吸收噪音，是天然的消聲器;四是資源豐富、生態多樣，是天然的生物基因庫;五是涵養水源、防洪固堤，能有效防止水土流失;六是多種動物的棲息地，生物相生相克，具有自然防疫作用;七是具有除塵和對污水的過濾作用，除了吸收二氧化碳以外還能吸收很多有毒氣體;八是具有物質用途，能夠為生產生活提供木材、藥材等原材料;九是康養價值，能幫助人類改善和治愈特定疾病等。海南熱帶雨林生態資源具有多重經濟價值，有些生態資源可以直接獲得經濟價值，有些生態資源難以直接產生有形產品，卻具有諸多無形的生態服務價值，而這些生態服務價值正在逐步得到認識和認可。

習近平總書記指出，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”。因地制宜選擇好發展產業，讓綠水青山充分發揮經濟社會效益，是攻克生態環境問題、促進生態與經濟協同增長的重要手段。我國各地在森林生態產品價值實現方面進行了一些探索和實踐，形成了一系列有特色、可借鑒的實踐和模式，包括生態保護補償、生態權益交易、資源產權流轉、生態產業開發和生態資本收益等。海南自身的產業發展定位決定了海南要加快對熱帶雨林國家公園的生態價值實現機制的探索，科學有序發展森林生態旅游，包括開發森林科普、研學、運動和康養等生態旅游產品。建立健全生態產品的價值評估機制和價值轉化機制，推進綠水青山轉化為金山銀山。

　　從1872年美國黃石公園成立至今，國家公園作為一種自然資源可持續管理的成功模式，得到了很多國家和地區的認同和推廣。目前，我國社會各界對“國家公園要不要發展旅游、發展何種形式的旅游”尚沒有達成共識。

　　許多國家已把旅游作為國家公園的重要組成部分，是國家公園宗旨和目標得以實現的主要途徑。在國家公園的旅游發展定位方面，美國保護優先、適度開發，在保護公園中的風景、自然與歷史遺產以及野生動植物不受損害前提下適度開發，為人們提供愉悅、游憩度假和休閑娛樂;英國實行保護為首的盈利性開發，追求經濟社會、生態環境的和諧與可持續性;新西蘭實行“保護前提下旅游產業價值最大化”，實現環境保護和旅游發展的雙贏;日本實行“全力保護，規范開發”，發展注重環境保護和服務的公益性旅游。在旅游管理體制方面，美國實行中央集權式垂直管理;英國實行多方綜合協調共管;新西蘭實行垂直管理與公眾參與式管理;日本實行中央與地方政府共同管理。在旅游經營機制方面，四個國家的旅游經營資金來源以中央財政撥款為主，地方財政和特許經營收入為輔等。

　　在四個國家中，日本因地制宜的分區管理模式值得我們學習。富士箱根伊豆國立公園是日本管理十分成熟、頗具代表性的國家公園，其旅游發展模式在日本具有代表性。日本將國家公園范圍內的土地分為普通區域和特別區域進行分類管理，其中特別區域又分為1級特別區、2級特別區和3級特別區。特別區域是核心風景資源的分布區，任何人類行為都要嚴格審批，但是可設少量步行道：1級特別區在不影響環境情況下可設步行道;2級特別區可設機動車道;3級特別區可集中建設少量游憩接待等設施。普通區域保護價值相對較低，開發限制較少，可以面向游客建設旅游接待服務設施。這種功能分區，有效地協調了國家公園內風景旅游資源開發和保護之間的矛盾，實現了國家公園旅游開發經濟效益、環境效益和社會效益的有機統一。

一是國家公園體制建設既要重保護，也要重視合理利用。《建立國家公園體制總體方案》強調“國家公園是中國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護?！钡瑫r也指出，“國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能?！本C觀世界各國，發展旅游是合理利用國家公園的重要方式，國家公園成功的關鍵恰恰在于其通過發展旅游實現了對國家公園的合理利用，使其得到了民眾和地方政府的認可和支持。未來海南熱帶雨林國家公園建設，應高度重視旅游業的合理開發和利用，因地制宜發展可持續旅游，全面實現熱帶雨林國家公園的綜合功能。

　　二是建立完善的功能分區體系，協調好保護和利用的矛盾。由于熱帶雨林國家公園的面積較大，園內不同土地的保護價值和保護目標不盡相同。對國家公園的空間管理應區分對待，按照生態資源等級、人對自然環境的影響程度、旅游者使用的重要性等，劃分為嚴格保護區、生態保育區、游憩展示區和開發利用區，并針對不同類型的區域劃定明確具體的開發限制和管控要求。

　　三是細化國家公園管理規劃，有效管控負面旅游影響。隨著我國國家公園體制建設試點工作的不斷推進，大多數試點單位都制訂了自己的總體規劃，大部分的規劃內容側重于對自然生態系統的保護，對公園內相關設施建設的規劃不夠清晰、具體。在涉及具體的保護管理和建設舉措時，相關規定多為指導性，顯得比較籠統，不夠細致，可操作性不強，造成項目建設難以落地。未來，海南熱帶雨林國家公園的管理規劃應當加強對開發行為和設施建設管控的考量，使其更加細致詳實，提高其在公園建設和管理方面的可操作性。對公園內的保護設施、觀光游覽設施、接待服務設施以及旅游公共服務設施的空間布局、體量、風格、色彩、材質等制訂詳細的規定，將發展生態旅游可能引發的負面影響降到最低限度。

　　四是盡快普及國家公園環境教育，強化訪客環境保護意識。世界各國在對國家公園的保護方面，除了制訂嚴格的硬性管理規定外，均強調大力普及環境教育，通過軟性手段提升訪客的環保意識，培養訪客自覺保護環境的行為習慣。在這方面，我們也應當加強對熱帶雨林生態環境保護的宣傳教育，通過提升人的素質，來提升對生態環境的保護質量和保護效果。

根據國外國家公園的建設經驗，海南熱帶雨林國家公園在旅游發展上應著重處理好以下幾個方面的問題。

　　一是盡快明確熱帶雨林國家公園旅游發展定位。盡管國家公園的定義到目前為止全世界未有統一的標準，但是國家公園的生態保護、觀賞游憩、科普教育功能幾乎已成為世界共識。世界各國國家公園的旅游發展都是在嚴格保護的前提下進行的，因此海南熱帶雨林國家公園建設也必須牢固樹立“保護第一”的思想，并在此基礎上明確旅游發展定位，以切實處理好生態環境保護與旅游發展之間的關系。國外經驗表明，把握旅游發展的定位與目標，環境保護與旅游發展之間可以達到相對平衡，實現人地關系和諧與可持續發展。

　　二是加快建立熱帶雨林國家公園旅游管理制度。國外的國家公園旅游管理體制建設較為成熟，盡管其國家公園土地所有權歸屬較為復雜，但是大多建立了產權明晰、權責清晰的旅游管理制度，而且注重運用法律手段厘清各自的權限和職責，管理方式也十分透明，公開接受社會民眾的監督。海南熱帶雨林國家公園要加快建設科學的旅游管理制度，制定國家公園旅游規劃與開發的宏觀政策與實施細則，解決好過度保護、社會功能缺失，過度開發、環境保護不力等問題;同時，應與地方政府及廣大民眾配合，盡早建立“由上而下”垂直的國家公園旅游管理制度，推動熱帶雨林國家公園旅游的可持續發展。

海南熱帶雨林國家公園內，黃猄蟻組成“蟻鏈”拉動樹葉筑巢

　　三是加快完善熱帶雨林國家公園旅游經營機制。特許經營是國外國家公園的主要經營模式之一。而我國多數國家公園采取的政府主導下的企業自主經營與門票經濟的經營方式，與國家公園的公益性及以生態系統保護、環境教育和參觀游憩等為主要社會功能的建設初衷相違背。因此，海南熱帶雨林國家公園需要推行與國際接軌的特許經營制度，建立適合我國國情和海南省情的旅游經營機制，以切實保障國家公園資源管理機構、地方政府、特許經營者以及社區居民等多方利益。

　　四是妥善處理熱帶雨林國家公園旅游發展的利益相關者問題。鑒于熱帶雨林國家公園保護面積較大，土地權屬關系較為復雜，涉及9個市縣，行政區劃分割嚴重，如何處理好資源的權屬關系并實現各方利益的均衡，是國家公園旅游發展的一大難點。如果采取人地相對分離的社區管理模式，社區居民的資源利用權力容易被忽略，甚至被孤立于旅游開發之外，參與度相對不高。因此，我們應當特別重視國家公園所在地社區居民、村民、農(林)場職工參與管理，關注國家公園建設中政府、管委會、農場、林場、經營者、當地社區居民、村民、社會公眾等參與者及其之間利益的協調。構建和諧的人居環境是海南熱帶雨林國家公園旅游發展的關鍵。海南在旅游開發和管理方面早已踐行“各方參與、主客共享”大旅游理念，完全有條件、有能力爭創全國國家公園改革創新的范例。